La Destitución de Petro, Piedra Angular de un Debate Internacional

CorteIDH

Por: * Mateo Vargas Pinzón. Estudiante de Jurisprudencia en la Universidad del Rosario y miembro de UR Diplomats de la Universidad del Rosario.

** Juan Pablo Anzola Pinzón. Graduado en Finanzas y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado, Graduado del Global Business Program de la Universidad FH Joanneum y estudiante de Maestría en Economía en la Universidad de los Andes.

 

 

 

Desde que el Procurador General de la Nación tomó la decisión de destituir e inhabilitar al Alcalde Mayor de Bogotá, han surgido incesantes críticas y debates en torno a su decisión.

Será objeto del presente artículo abordar los distintos temas que han sido el núcleo del debate en los últimos días para tratar de aclararlos, seguido de una propuesta para la situación que se desencadenará y, posteriormente, finalizado por una conclusión que englobe los aspectos más relevantes de la situación actual.

La Procuraduría a la luz del derecho interno

A fin de entrar en materia, la condición sine qua non para abordar este tema radica en preguntarnos por la normatividad vigente, pues sólo así obtendremos luces que nos den claridad meridiana en la materia. El artículo 277 Superior, ha sido desarrollado por el numeral decimosexto del artículo 7º del decreto 262 de 2000 cuyo texto, además, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-429/01. Allí queda claramente absuelta la duda interpretativa derivada de la falta de precisión del 277. Más aún, la jurisprudencia es alentadora en ese mismo sentido, toda vez que mediante Sentencia C-028/06 se declaró exequible el numeral 1 del artículo 44, el literal d) del artículo 45 y el inciso 1 del artículo 46 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único). El texto declarado exequible versa, precisamente, de las funciones que le corresponde desempeñar al Procurador General de la Nación. De igual forma, se debe destacar el comunicado de prensa de la Corte Constitucional (todavía no se ha publicado la Sentencia) a través de la cual se le niega la Tutela a la ex congresista Piedad Esneda Córdoba Ruiz y se refuerza la tesis de la plena capacidad del Procurador General de la Nación para disciplinar a quienes han sido elegidos popularmente.

Sobre la base del marco jurídico que se ha planteado, y limitándonos al espectro que nos aboca a nivel interno, no hay lugar a interpretar, forzadamente, que el Procurador General de la Nación carecía de competencia para conocer del caso en comento.

Hay más. Resulta interesante ver cómo la inmensa mayoría de las personas que están escandalizadas, se manifiestan ante la inconveniencia del rol constitucional que tiene el Procurador cuando se destituye a Gustavo Petro, no así cuando destituyeron o inhabilitaron prominentes miembros de la derecha o, incluso, de la izquierda con un peso político menor al del destituido e inhabilitado ex Alcalde Mayor de Bogotá. Este aspecto debe entenderse a la luz del cotejo con cifras reales: el Doctor Edgardo Maya Villazón, con 5 años en la Procuraduría General de la Nación, destituyó a 460 funcionarios elegidos por voto popular. De igual manera, el Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, con 9 años en la Procuraduría General de la Nación (2004-2013), destituyó e inhabilitó a 791 funcionarios elegidos por voto popular. Empero, únicamente hasta el 9 de Diciembre de los corrientes, cuando se destituyó el último de los 1.251 sancionados, el pueblo decidió armar una revuelta por los excesos del Dr. Ordóñez.

En ese orden de ideas, y comprendiendo que al Procurador le asiste la competencia para haberlo sancionado –al menos con base en el derecho interno-, hay que abordar una fuerte discusión que han traído varios a colación y que se puede ventilar con la carta que envió el pasado 10 de Diciembre la Ex Fiscal General de la Nación, Dra. Viviane Morales, al Dr. Juan Fernando Cristo, Presidente del Senado, para que éste conjurara la crisis actual y le pidiera la renuncia al Procurador, contra quien, según ella, existen “sospecha[s] de sesgos ideológicos”. Advierte además la Ex Fiscal que “Lo que está en cuestión no es la legitimidad de la Procuraduría, sino la del señor Procurador Ordoñez para tomar dicha decisión”; sin embargo, opinamos diferente. Las obligaciones internacionales demandan una modificación de sus funciones y ponen en entredicho la legitimidad de que está investida la institución como tal, no la del Dr. Ordóñez.

Las facultades de la Procuraduría frente al Derecho Internacional

En cualquier caso, el tema central del presente análisis no responde a la situación interna, sino a la situación internacional. Aún cuando en gracia de discusión se aceptara el argumento de que la sanción fue impuesta en derecho, con suficientes elementos jurídicos y bajo la competencia que le asiste a la Procuraduría General de la Nación, habría que vislumbrar que este tema trasciende a otros escenarios, los de talla internacional.

Pareciera que Colombia ha venido obviando las obligaciones que, conforme Derecho Internacional, le corresponden. El Estado colombiano firmó la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos (en adelante, la Convención) el 22 de Noviembre de 1969, y la ratificó el 28 de Mayo de 1973, depositando la ratificación el 31 de Julio del mismo año[1]. Desde entonces, por virtud del Pacta Sunt Servanda, quedó obligado internacionalmente a cumplir las disposiciones plasmadas en la Convención[2].

En su primer artículo, ésta prevé que “Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción (…)”. Por su parte, su segundo artículo indica que “Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.” (bastardillas y negrillas por fuera del texto original).

Así las cosas, desde 1973 le asiste una obligación internacional al Estado colombiano de adoptar las disposiciones de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos. Esto cobra relevancia si se ven los numerales 1 y 2 del artículo 23 de la misma Convención, que establecen:

1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

 a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

 b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y

 c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.” (Bastardillas fuera del texto original)

En suma, queda claro que la única forma en la que podrían llegar a limitarse los derechos políticos enunciados en el primer numeral del artículo 23 de la Convención, es a través de sentencia condenatoria penal ejecutoriada, no a través de un procedimiento administrativo, como lo es el disciplinario.

Más aún, es perfectamente transparente que, de acuerdo al segundo artículo, el Estado colombiano ha estado obligado a modificar sus normas de derecho interno que habilitan al Procurador General de la Nación para realizar dichos actos. Empero, dicha modificación no ha tenido lugar. Desde la Constitución de 1886, en su artículo 145, se ha habilitado al Procurador para “cuidar de que todos los funcionarios públicos al servicio de la Nación desempeñen cumplidamente sus deberes”. Dicha facultad se mantuvo, desde luego, en el numeral 6º del artículo 277 Superior, cuando se indica que el Procurador debe “ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley.” (Negrillas y bastardillas fuera del original)

De la anterior explicación, se colige que es oportuno, entonces, que el Ministro de Justicia, Dr. Gómez Méndez, haya puesto el tema sobre la mesa y que se haga una discusión nacional en torno a una modificación constitucional en la materia, que permita a Colombia cumplir con las obligaciones internacionales que ha dejado de lado.

Si bien esas facultades conferidas al Señor Procurador General de la Nación son normas fundamentales de derecho interno por emanar directamente de nuestra Carta Política, ello no es óbice para que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos acepte la demanda del ex Alcalde (y las de TODOS los funcionarios públicos elegidos por voto popular) y, posteriormente, la[s] remita ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos que, eventualmente, terminará declarando la Responsabilidad Internacional del Estado colombiano, como se explica a continuación.

La intervención del Sistema Interamericano de Derechos Humanos

Para que la Corte Interamericana de Derechos Humanos declare la responsabilidad de un Estado se requiere probar dos elementos, a saber: (i) que se compruebe que la conducta es lesiva a una obligación de Derecho Internacional; y que (ii) la acción sea imputable al Estado.[3]

El primer elemento es fácilmente demostrable por la vía de los artículos 1º y 2º y 23.1 y 23.2 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos. Por su parte, se puede imputar al Estado dicha acción (segundo elemento), vía artículo 4º, capítulo II, de la resolución 56/83 de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

El primer numeral del artículo 4º de dicha resolución establece que: “se considerará hecho del Estado según el derecho internacional el comportamiento de todo órgano del Estado, ya sea que ejerza funciones legislativas, ejecutivas, judiciales o de otra índole, cualquiera que sea su posición en la organización del Estado y tanto si pertenece al gobierno central como a una división territorial del Estado.” La Procuraduría General de la Nación es un órgano del Estado que ejerce funciones de control y disciplinarias, razón por la que es fácilmente atribuible la responsabilidad a la República de Colombia.

 

Por si fuera poco, existe jurisprudencia internacional que alienta esta postura. En 2011, precisamente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso López Mendoza v. Venezuela, profirió un fallo condenatorio contra la última, declarando su responsabilidad internacional por la omisión de integrar las disposiciones de la Convención en su derecho interno. En ese sentido, queda claro que las condiciones de Colombia, no son muy diferentes y que la Corte, en apego a su propia jurisprudencia sentada, seguramente declarará su responsabilidad internacional.

Sin reparo de lo anterior, debemos reiterar que esa responsabilidad internacional no será declarada contra Colombia por virtud del Procurador General de la Nación, sino porque desde la Constituyente del 91 (que ayudó a redactar el grupo del hoy depuesto Alcalde) y la ratificación de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, el legislador ha sido incapaz, o no ha tenido la voluntad, de ajustar sus normas fundamentales a las exigencias internacionales planteadas por la Convención.

A propósito de la presente discusión, se ha avivado la tensión entre la prevalencia del derecho interno sobre el derecho internacional[4]. Al respecto, el presente análisis debe poner de presente las sentencias C-615/09 y C-400/98 de la Corte Constitucional, donde ésta ha afirmado que en Colombia existe una teoría del “monismo moderado”, que no es otra cosa que todos los pactos internacionales están sujetos a revisión de constitucionalidad por parte de nuestro Tribunal Constitucional, salvo aquellos que versen sobre Derechos Humanos y las demás disposiciones contenidas en lo que se ha concebido como el Bloque de Constitucionalidad en sentido estricto[5]. Ello lleva a que lo que compone dicho bloque, se ubique en el mismo nivel jerárquico que la Constitución Política y, en consecuencia, no esté sujeto a un análisis de constitucionalidad.

De lo expresado, se puede colegir que la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, por versar de Derechos Humanos, valga la redundancia, goce de la misma preponderancia que el artículo 277 Superior. Ante la contraposición de dos normas constitucionales, correspondería, entonces, hacer prevalecer una sobre la otra y serán evidentemente las sustanciales (que versan sobre derechos humanos) las que se impondrán sobre las orgánicas (que atienden a las funciones y competencias del procurador). Como queda demostrado, tampoco funciona la intención de avivar esta tensión en la situación por la que atraviesa el país actualmente.

La Procuraduría General de la Nación, como cabeza del Ministerio Público y con las funciones que actualmente se critican, fue ideada y estructurada orgánicamente por la Constitución Política de 1991 a través de la Constituyente. Allí, vale la pena mencionar, participaron miembros de todos los sectores políticos, incluidos representantes del M-19 y de la Unión Patriótica.

Dicho lo anterior, es menester preguntarnos qué pasó con las disposiciones de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos en su artículo 23, respecto de la prohibición expresa a la limitación del ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos por vía administrativa.

Creemos que en vista de la propuesta planteada por el Ministro de Justicia, la función de la Procuraduría debe removérsele o limitársele. Si se le remueve, deberá ser transferida a la Corte Suprema de Justicia para que en proceso penal conozca de la sanción disciplinara (en el entendido que también se modificara la Ley 599/00, Código Penal, para adherirle delitos disciplinarios). Por su parte, si deciden limitársele las funciones, deberá excluirse la posibilidad de limitar los derechos políticos de los disciplinados, de conformidad con lo dispuesto en la Convención arriba mentada.

De otro lado, también cabría la posibilidad de facultar al Procurador, en los casos en los que el disciplinado haya sido elegido por voto popular, para hacer la investigación disciplinaria correspondiente y que sea éste quien funja como acusador ante un Tribunal colegiado que tome la decisión en el proceso. Lo anterior, en razón a que como están concebidas la destitución e inhabilidad[6], conforme al numeral 1º del Artículo 45 de la ley 734 de 2002, ambas son lesivas de los derechos políticos enunciados en la Convención, por lo que la decisión no podría provenir del Ministerio Público.

Con la propuesta recién explicada se permitiría que la Procuraduría tuviese una función disciplinaria respecto a las demás sanciones que dispone el artículo 45 del Código Disciplinario Único, salvo las del numeral primero cuando está involucrado un funcionario público elegido por voto popular. Así, en el caso puntual se atendería el llamado hecho por la precitada Convención, sin descuidar los roles que cuidadosamente han sido asignados  por la Constitución.

En cualquier caso, la situación que nos ocupa está compuesta por varias aristas que elevan su complejidad. Seguramente la decisión del Procurador se mantendrá en firme, dando paso a que se inicie el correspondiente proceso internacional ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

Transitada dicha vía (que tomará un par de años; nótese cómo en el caso López Mendoza v. Venezuela la demanda se interpuso en 2008 y fue fallada únicamente hasta el 2011) la Comisión se lo transferirá a la Corte que, muy seguramente, tomará la misma decisión que adoptó en la jurisprudencia puesta de presente.

Es indispensable explicar que carece de toda relevancia que la modificación constitucional sobre las funciones de la Procuraduría General de la Nación se surta ahora o más adelante, en tanto los efectos en el tiempo que producirá serán irretroactivos. Esto es, los efectos del Acto Legislativo que se apruebe en el Congreso de la República se darán hacia el futuro, no regirán hacia el pasado. Así las cosas, no podrá haber modificaciones constitucionales, de ninguna clase, que logren evitar la sanción que probablemente le será impuesta al Estado colombiano.

Sea como fuere, en el momento en el que la Corte Interamericana de Derechos Humanos tome la decisión de sancionar a la República de Colombia, con base en los artículos mencionados de la Convención, entraremos en una fuerte crisis institucional por concepto de la Reparación In Integrum que tendrá lugar para los, hasta ahora, 1251 sancionados por la Procuraduría General de la Nación.

Referencias Bibliográficas


[3] Así lo determina el Artículo 2 de la Resolución 56/83 de la Asamblea General.

[4] Según el texto Teoría del Derecho Internacional Público del ex magistrado, catedrático y doctrinante Marco Gerardo Monroy Cabra, la teoría monista del derecho internacional ha defendido que el derecho internacional debe integrarse con el derecho interno, prevaleciendo, por concepto del Pacta Sunt Servanda, sobre el mismo. Así mismo, la teoría dualista del derecho internacional los ha distinguido como dos derechos diferentes, donde el interno debe prevalecer sobre el internacional.

[5] Fundamentado en el artículo 93 Superior.

[6] La destitución supone “la terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección”. De otro lado, la inhabilidad supone “la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”.

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