Participación política de ex combatientes y Marco Jurídico para la Paz: la perspectiva de los Derechos Humanos ante la Corte Constitucional

MARIA CARMELINA LONDOÑO

María Carmelina Londoño Lázaro, Directora de la Maestría en Derecho Internacional de la Universidad de La Sabana

Presentamos el resumen de la intervención de la Profesora María Carmelina Londoño Lázaro, Directora de la Maestría en Derecho Internacional de la Universidad de La Sabana, en la Audiencia pública ante la Corte Constitucional de Colombia que tuvo como fin presentar argumentos para que la Sala Plena del Tribunal analizara la demanda presentada por el ex viceministro Rafael Guarín contra el Marco Jurídico para la Paz. A la audiencia fueron citados los agentes más representativos del Estado y la sociedad civil, como el Fiscal General de la Nación, el Procurador General, el Presidente del Senado, la representante del Comité Internacional de la Cruz Roja, el Representante de la Mesa Nacional de Víctimas, y académicos como Rodrigo Uprimny Yepes y la Dra. Londoño, entre otros (ver auto de la Corte con todos los citados acá). El Marco Jurídico para la Paz (Acto Legislativo 01 de 2012) es el instrumento mediante el cual se establecieron los mecanismos jurídicos de justicia transicional en el actual proceso de negociación entre el Gobierno colombiano y las FARC. Para ver el video de la intervención de la Profesora Londoño, dar click acá

A continuación el resumen de la intervención de la Profesora Londoño:

 

Honorables magistrados,

 

En la presente audiencia pública, por solicitud del Tribunal, me propongo exponer una perspectiva académica que desde el Derecho Internacional ofrezca elementos de juicio en el presente debate de trascendental importancia para nuestro país. Como abogada internacionalista, experta en el Sistema Interamericano, me concentraré en tres cuestiones especialmente relevantes en el ámbito de mi experticia: en primer lugar, un análisis sobre los límites en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos respecto al alcance de la participación en política de los desmovilizados en procesos de justicia transicional; en segundo lugar, un análisis sobre la eventual reclamación de responsabilidad al Estado colombiano por la adopción de normas que permitan la participación política de desmovilizados y; finalmente, expondré algunas consideraciones sobre el papel del Estado al adoptar medidas específicas como garantías de no repetición de violaciones a los derechos humanos.

 

  1. Los límites en el DIDH respecto al alcance de la participación en política de los desmovilizados en procesos de justicia transicional

Corte Marco JP

La participación política de los desmovilizados, por sí misma, no vulnera los derechos de las víctimas. En todo el marco internacional de protección a las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos, no aparece ninguna norma que obligue a los Estados a proscribir la participación política (individual o colectiva) de miembros de grupos armados al margen de la ley que se hayan desmovilizado. Lo anterior siempre y cuando los derechos de las víctimas que sí están ampliamente reconocidos en el Derecho Internacional no resulten ilusorios o menoscabados, en particular, aquellos relacionados con las obligaciones generales de prevención de nuevas violaciones a los derechos humanos, adecuada investigación y sanción de las mismas, así como una reparación integral a las víctimas. Es decir, el límite en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos en relación con las posibilidades que puede adoptar el Estado para asumir un proceso de justicia transicional no está dado en el ámbito de la participación política, sino en el respeto y garantía de otros derechos humanos distintos a los políticos, marco dentro del cual se encuentran definidos los derechos de la víctimas de graves violaciones.

Esta es una posición que se extrae del análisis sistemático de los principales instrumentos internacionales que se refieren a los derechos políticos. En este sentido, tanto las normas de derechos humanos como la jurisprudencia internacional en la materia han confirmado que existe un amplio margen de discrecionalidad de los Estados para la definición de sus sistemas electorales y los tratados lo que hacen justamente es limitar las restricciones que pueden imponerse a los derechos políticos, pero no crean ninguna restricción obligatoria a la participación política.

Si se observa el texto de los instrumentos internacionales en relación con los derechos políticos, queda claro que la regulación internacional en la materia no impone al Estado la obligación de restringir estos derechos en ningún caso. Así, por ejemplo, el artículo 23 de la Convención Americana referido a los derechos políticos establece en el numeral 2 que “La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. De esta norma se deriva que es potestativo del Estado (y sería legítimo si lo hiciera) decidir si suspende o no los derechos políticos de una persona como consecuencia de una decisión penal en su contra; pero no es que la norma internacional prohíba que un condenado por sentencia penal, luego de pagar su sentencia, pueda ejercer eventualmente sus derechos políticos, en particular, el derecho al sufragio pasivo.

El margen amplio de apreciación en esta materia, es refrendado en el caso Castañeda Gutman, en el que la Corte Interamericana retoma jurisprudencia del Sistema Europeo de Derechos Humanos por considerar que “existen numerosas maneras de organizar e implementar sistemas electorales y una riqueza de diferencias basadas en el desarrollo histórico, diversidad cultural y pensamiento político de los Estados. El Tribunal Europeo ha enfatizado la necesidad de evaluar la legislación electoral a la luz de la evolución del país concernido, lo que ha llevado a que aspectos inaceptables en el contexto de un sistema puedan estar justificados en otros”.

Lo descrito en el Sistema Interamericano, es aplicable de modo similar en el Sistema de las Naciones Unidas, de acuerdo con el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, norma ha sido interpretada por el Comité del Pacto en la Observación General 25, en la que se establece que “Cualesquiera condiciones que se impongan al ejercicio de los derechos amparados por el artículo 25 deberán basarse en criterios objetivos y razonables (…)” y que “Los Estados Partes deben indicar y explicar las disposiciones legislativas en virtud de las cuales se puede privar a un grupo o categoría de personas de la posibilidad de desempeñar cargos electivos”. Se corrobora, entonces, que a la luz de criterios objetivos y razonables el Estado podría imponer condiciones y restringir el ejercicio de los derechos políticos, pero esto no significa que esté obligado a hacerlo. Dicho de otro modo, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el punto preciso de la limitación a los derechos políticos no establece cláusulas que obliguen su restricción, sino cláusulas que definen condiciones para facultar eventuales limitaciones.

Este margen amplio que se otorga a los Estados en materia de regulación de derechos políticos, como fuera afirmado antes, será internacionalmente lícito siempre y cuando la fórmula específica adoptada en el ámbito nacional para facilitar un proceso de justicia transicional de ninguna manera se constituya en una norma que de jure o de facto obstaculice el cumplimiento de las obligaciones del Estado en relación con la investigación, juzgamiento y sanción de los responsables de graves violaciones a los derechos humanos, como ha sido la jurisprudencia constante del tribunal interamericano.

  1. Consideraciones sobre una eventual reclamación de responsabilidad al Estado colombiano por la adopción de normas que permitan la participación política de desmovilizados

Corte Marco effect JP 3

La historia reciente de nuestro país, las varias condenas que hemos recibido en sede interamericana, nos obligan a verificar no sólo la constitucionalidad de nuestras leyes sino también su convencionalidad. De acuerdo con la jurisprudencia constante de la Corte regional, desde el caso Almonacid Arellano en el año 2006, este es un deber del Estado que se concreta en que todos los jueces en sus actuaciones deberán observar la compatibilidad de las disposiciones del derecho interno con las prescripciones de la Convención Americana, so pena de comprometer la responsabilidad internacional del Estado.

En la teoría del Derecho Internacional, basta con que concurran dos elementos para que surja la responsabilidad internacional del Estado: por un lado, la violación de una obligación internacional vigente y, por otro, el nexo de atribución entre tal conducta ilícita y el Estado. Siguiendo esta lógica y a la luz de los planteamientos expuestos en el punto anterior, puede deducirse que si no hay una obligación internacional a cargo del Estado colombiano de acuerdo con la cual éste deba prohibir per se la participación política de desmovilizados de grupos al margen de la ley, no podrá derivarse su responsabilidad en sede internacional por ese solo hecho. Distinto será, por supuesto, si a causa de una norma interna que permita la participación política de antiguos victimarios, se truncan las legítimas expectativas y derechos de víctimas individuales, colectivas y de la sociedad en su conjunto, en relación con los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, estándares que si bien admiten valoración en contexto, están sólidamente arraigados como vinculantes para cualquier Estado.

En este sentido, tratándose de concentrar el examen de constitucionalidad exclusivamente en el contenido previsto en el artículo 67 transitorio, y no en el 66 que ya ha sido estudiado y fallado por este tribunal, puede notarse que del análisis de los dos extremos de la responsabilidad internacional no se desprende una eventual condena al Estado por el mero contenido de la norma interna, básicamente porque no existiendo una obligación de prohibir, no habría infracción del Derecho Internacional por permitir.

La otra conclusión que aparece clara es que, en última instancia, la responsabilidad internacional del Estado ahora y en un futuro dependerá de la posibilidad de conciliar en la práctica la participación política de desmovilizados con las obligaciones de verdad, justicia y reparación, cuestiones que normativamente no riñen.

 

  1. Lectura del artículo 67 transitorio a la luz de la teoría de las garantías de no repetición en el Sistema Interamericano.

Corte Marco JP

Quienes abogan por la inconstitucionalidad de la norma bajo estudio y quienes defienden su constitucionalidad tienen un elemento común en sus argumentos: las garantías de no repetición. Ambos grupos consideran que lo que urge al Estado es ofrecer garantías de no repetición: los primeros opinan que permitir la participación política cercena los derechos de las víctimas y, por tanto, adicionalmente, el artículo 67 transitorio viola el deber de prevención que subyace a la figura de las garantías de no repetición. Los segundos, por su parte, encuentran en la representación política de antiguos grupos al margen de la ley, una condición intrínseca para poner fin al conflicto armado, escenario que por sí mismo sería la mayor garantía de no repetición de graves violaciones a los derechos humanos en el país. La importancia de la figura se refleja en el lugar común que ocupa.

Para efectos de orden, el análisis en este punto se hará en dos breves sub-partes: en primer lugar, la referencia a los derroteros internacionales básicos en la materia y, en segundo lugar, la teoría que explica el amplio margen de discrecionalidad con el que cuenta un Estado y sus límites, a la hora de elegir una fórmula que tenga por finalidad prevenir violaciones repetitivas a los derechos humanos.

Doctrina internacional especializada, como las directrices de Naciones Unidas  y los principios de Joinet, Bassiouni y Van Boven dentro de los estudios sobre reparaciones, han desarrollado elementos para determinar medidas que se puedan entender como garantías de no repetición, fundamentadas en la necesidad de buscar que cesen las graves y masivas violaciones de derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario y evitar que éstas se repitan.

La jurisprudencia de la Corte Interamericana desde principios de este siglo ha creado una tendencia a ordenar garantías de no repetición en sus sentencias condenatorias, al punto que más del 50% de sus fallos contienen medidas que expresa o implícitamente se configuran como garantías de no repetición. Un estudio exhaustivo de todo ese acervo jurisprudencial, a la luz de las obligaciones generales de los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana, así como los principios de subsidiaridad, efectividad y prevalencia de la persona humana, permite concluir que una garantía de no repetición es una medida tendiente a eliminar una deficiencia estructural que amenaza o vulnera derechos humanos en el ámbito nacional, cuyo contenido —con el fin de prevenir futuras violaciones— apunta a la transformación del sistema interno a partir de la derogación, creación o modificación de leyes, prácticas, instituciones o políticas públicas. Tratándose, por tanto, de remediar fallas estructurales, normalmente los gobiernos cuentan con un amplio margen de acción que les permite desarrollar su propia estrategia para realizar los derechos reconocidos internacionalmente, pues éstos no siempre imponen acciones concretas, sino que orientan al Estado para elegir las medidas específicas a partir de las cuales se realizaran esos derechos.

Por la naturaleza y fin que persiguen estas medidas, y en el contexto que ofrecen las obligaciones generales convencionales de respeto, garantía y adecuación del derecho interno (artículos 1.1 y 2), se puede observar que en aquellas situaciones en las que se impone un deber de respeto, es decir una obligación negativa al Estado, éste no tiene ordinariamente variadas alternativas para cumplir con la prescripción normativa; mientras que, tratándose del deber de garantía, esto es obligaciones positivas, al Estado le asiste el derecho de valorar los distintos modos como puede satisfacer el mandato internacional y elegir aquel que en el marco de la deliberación democrática resulte más conveniente en un juicio circunstanciado de su contexto histórico y político, cuyo único límite será el respeto de los demás derechos y libertades protegidos convencionalmente.

Para el caso que nos ocupa, esto significa que si el Estado colombiano decide adoptar la figura de la conexidad de delitos comunes con los delitos políticos exclusivamente para facilitar el proceso de participación política de desmovilizados como condición para avanzar en un camino hacia la consecución definitiva de la paz en el país, más no para efectos de persecución penal ni cualquier otra modalidad que obstaculice la verdad, la justicia y la reparación en la situación excepcional de justicia transicional,  ese modelo no riñe per se con el actual Derecho Internacional de los Derechos Humanos, ni sus desarrollos particulares en el Sistema Interamericano. De hecho, las recomendaciones de Naciones Unidas sobre el derecho de las víctimas a obtener reparaciones, han resaltado como parte del componente de no repetición, la necesidad de garantizar “la cesación de las violaciones existentes” y, más concretamente, la “disolución de los grupos armados paraestatales”. En el mismo sentido, el Conjunto de Principios para la Protección y la Promoción de los Derechos Humanos mediante la Lucha contra la Impunidad establece que “los grupos armados paraestatales o no oficiales serán desmovilizados y desmantelados”.

Estos son los parámetros objetivos que ofrece el Derecho Internacional para enriquecer el debate que ocupa a la Corte. Así las cosas, tal como se ha expuesto, el artículo 67 transitorio no contraría de jure el Derecho Internacional vigente pero el test definitivo de convencionalidad se definirá en las prácticas que adopten las autoridades públicas; esto por cuanto tanto las normas como las prácticas estatales están sujetas al análisis del artículo 2 de la Convención Americana, el cual en virtud de los principios de efectividad y buena fe le exige a los Estados ajustar su conducta a sus obligaciones internacionales, cuestión que precisa tanto adoptar normas y prácticas para garantizar el pleno ejercicio de los derechos humanos, como eliminar todas aquellas que les contraríen.

De lo anterior se desprende que si bien el Derecho Internacional no prevé una obligación que impida al Estado colombiano proponer la participación política de desmovilizados, tampoco es que el Derecho Internacional imponga el modelo que propone el gobierno en el acto legislativo demandado. Estas dos premisas se desprenden del alto contenido político que una elección de este tipo supone y el rol coadyuvante que le corresponde al Derecho Internacional. En consecuencia, el artículo 67 transitorio puede ser declarado exequible sin perjuicio de los ulteriores exámenes de constitucionalidad que requerirán tanto la ley estatutaria como su política de implementación.

Para ver el video de la intervención de la Profesora Londoño, dar click acá.  

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